防止行政裁量权滥用需完善法律制度(3)

　　
    从制度建设角度规范行政裁量权
　　
    行政裁量权行使中的权力滥用行为不仅侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，减损法律的效力与权威，由于基层执法人员直接面对老百姓，他们的违法违规行为还将对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。因此，必须完善行政裁量权运行的有关制度，降低违法行政裁量行为的发生几率：一是要继续完善现行法律制度，为行政主体执法履职提供更为科学、明确和合理的法律依据，减少法律适用中的效力递减；二是要积极推行行政裁量基准制度，强化行政主体自我约束：
　　
    （一）进一步完善现行法律制度
　　
    一是，努力提高法律语言的科学性、准确性。法律语言的弹性使执法者根据案件事实，采取灵活措施，做出灵活判断成为可能，而法条中过多使用具有模糊性、易生歧义的用语，却意味着法律制度确定性价值的损失，造成法律适用中的不同理解，为执法者的专断提供了条件。因此，法律条文表述应当尽量精准、恰当，尽可能为执法者提供明确的行动指引，减少法律解释的必要。
　　
    二是，进一步提高法律责任制度的合理性、确定性。一方面要以发挥法律的警示、惩戒、教育功能为目的设定行政处罚。对于一些情节显著轻微、社会危害性不大，或者纯粹程序性的违法行为，应当着眼于纠正违法状态，执法机关可以责令当事人改正的，不应规定罚款的行政处罚。另一方面，要清醒认识到行政处罚幅度过大引发的权力滥用风险，按照违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，尽可能明确规定每类行为对应的法律责任负担。对于社会危害程度差异较大的违法行为，不应合并规定行政处罚。对于罚款的行政处罚，能够明确规定数额的，应当确定数额。坚决杜绝出现不同情节的违法行为行政处罚相当，或者对同一类违法行为行政处罚上下限差距悬殊的情况。
　　
    三是，更加注意相关法律制度的衔接、协调，尽量避免不同法律对违法事实从不同角度做出认定，分别规定法律责任的情况。对于已经出现的法律竞合的情况，要严格贯彻后法优于前法、个别法优于普通法的法律适用原则。对于违反这一原则的执法行为，要设定相应的行政法律责任。
　　
    四是，提高对现行法律法规修订的频率和质量。建立对法律法规效力状况的动态监控机制，根据社会经济生活发展变化的制度需求，及时调整有关内容，尽量克服法律制度滞后、僵化的弊端。
　　
    （二）积极推行行政裁量基准制度
　　
    马凯国务委员在2010年的全国依法行政工作会议上的重要讲话指出，要高度重视规范执法的制度建设，完善行政执法适用规则和裁量基准制度。近年来的实践也证明，通过一些行业、系统和省市推行行政处罚裁量基准制度，针对不同的违法行为、种类、幅度细化处罚标准，为裁量设置“规矩”，对合理行使裁量权，减少和防范“同案不同罚”现象，提高行政效率，维护相对人合法权益，维护法律尊严与权威，提升行政机关形象，起到了积极作用。从国外行政管理的实践看，行政主体为自身设定裁量行为模式，发挥自我约束、引导和规范功能的情况也普遍存在。法国的“指示制度”就是由有裁量权的行政机关为自己和下级机关规定行为准则和行动指南，指示本机关和下级机关工作人员的具体裁量行为，避免行政裁量的前后不一和专横。
　　
    但需要注意的是，行政裁量基准毕竟是行政主体在法律框架内开展的精细化、具体化制度建设，为维护法律体系的统一与权威，确保具体制度的完整性与有效性，行政裁量基准的制定只能“带着镣铐跳舞”，必须在在法律制度框架内，严格依照法治原则，对法律条文的未尽事宜制定具体规则，既不应涉及具体制度已有明确规定的内容，也不应违背抽象的法律原则与精神。同时，也必须建立健全上级机关和有关部门对行政裁量基准的备案与效力审查制度。否则，行政裁量基准非但无法达成约束行政权的作用，反而可能成为行政机关越权立法，自我授权的手段。　　
    （高玮玮作者单位：国务院法制办工交商事法制司）

(责任编辑：谢东樱)