防止行政裁量权滥用需完善法律制度

行政裁量权行使中的权力滥用行为不仅侵害行政管理相对人的合法权益，破坏良好的社会管理秩序，减损法律的效力与权威，还将对公权力的公众形象造成不可估量的负面影响。

国务院2004年3月22日公布的《全面推进依法行政实施纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的高度概括和总结，也对行政机关在新形势下继续推进依法行政，实现建设法治政府、建立现代法治国加的宏大目标提出了明确而富有操作性的行为准则。为充分贯彻这六项基本要求，需要在依法行政实施纲要的框架下，认真研究落实对行政执法机关及其工作人员行政裁量权的约束机制。
　　
    作为行政权核心的行政裁量权
　　
    英国宪法学家戴雪说过：“英国人按法，并且只按法进行统治。”按照西方社会传统宪法理论，行政主体的职责是严格执行法律的规定，而法律不应为行政主体留下裁量的空间，否则，就构成对个人自由的威胁。两次世界大战后，西方主要资本主义国家经济社会发展一度陷入停滞，政府机构在经济复兴和重建社会方面的职能日益突出，行政权的扩张已成为不争的事实，法学界才开始认可广泛存在的行政裁量权，并转而将关注的重点放在行政裁量权的范围及其控制的研究上。
　　
    抛开学术界对行政裁量概念范围的争论，从实践出发，行政裁量广泛存在于行政机关依法履行职权的全过程。无论是对案件事实的归纳与评价，对法律要件的理解和解释，对行政强制措施的选择，还是具体行政行为决定的做出，都存在着执法机关的裁量。可以说，行政裁量权的存在是由行政权行使的规律和法律的属性共同决定的。一方面，行政权的有效行使需要裁量。当代社会，政府机构面临纷繁复杂的管理对象，层出不穷的社会问题，要达成既定的管理目标，维护稳定的社会秩序，保持经济的平稳增长，推动社会平衡发展，提供必要的公共服务产品，应对随时出现的灾难和意外事件，都需要范围宽泛的裁量权，以随时保持灵活应对的能力。另一方面，法律制度的全面实施需要裁量。法律规范的滞后性、确定性，以及立法者自身知识水平和预见能力的局限，决定了苍白的法律条文与丰富的社会生活之间的巨大张力，立法者在赋予执法机构执法权的同时必须赋予一定的裁量权，并为社会发展预留下制度空间，留待执法者通过对复杂现实的经验把握、技术性知识的专业运用、政策目的的考量等，实现个案的正义，达成法律总体的价值目标。同时，法律语言的可解释性和模糊性，以及法律条文有意的留白也为执法实践中的裁量留下了余地，前者如普遍存在于法律、行政法规法律责任制度中的“公共利益”、“情节严重”等表述，后者如对违法行为人处以“1万元以上5万元以下罚款”的规定，都必须由执法者根据个案所涉及的法律关系状况，全面判断衡量。
　　
    行政裁量权滥用的制度成因
　　
    凡是有行政权的地方，就有行政裁量权，而凡是有行政裁量权的地方，就存在着裁量权被滥用的风险，以至于美国行政法学者施瓦茨断言，行政法如果不是控制行政裁量的法，那它就什么也不是。我国行政执法实践中，屡禁不止的“同案不同罚”现象为行政裁量权的滥用提供了最形象的注解。具体分析行政裁量权滥用现象的深层次成因，一方面，行政权运行失范的问题。实践中，存在行政权为行政管理相对人所“俘获”的情况，一些执法人员利用裁量权为当事人牟取非法利益，成为其利益代言人。一些基层执法机关以罚没款和查办案件数量作为考核量化指标的情况仍然存在。为满足评价体系的既定标准，工作人员千方百计寻找“案源”，办案中倾向于在法律责任规定的幅度内从重处罚，甚至顶格罚款、以罚代刑。(责任编辑：谢东樱)